欧波

内容提要：我国的老年教育经过三十多年的发展，取得了显著的成果，但是在此过程老年教育也遇到了发展的瓶颈，在实际工作中老年教育工作者认识到老年教育立法的重要性，而老年教育立法尤应以老年教育单行法的制定和实施更为重要。本文从我国老年教育现状分析，结合制定实施老年教育单行法的可行性，尝试提出实现这一目标的办法及注意的方面。

    关键词：老年教育  现状  发展瓶颈  老年教育法  关注的问题

我国以老年大学为主要标志的老年教育事业是随着干部退休和制度的改革，并受国际终身教育思想的影响而逐步发展起来的。可以说老年大学的创办是中国教育史上的一大创举，是改革开放的一大成果。中国老年教育自1983年山东老年大学正式创立后，至今已经走过30多年的发展历程，取得了令人瞩目的成就。三十多年来我国的老年教育经历了很多，也成熟和完善了很多，但是其发展的态势与规模同全国老年群体总规模上来说，却是极为不相称的，老年教育的发展遇到了瓶颈，各地老年教育工作者也逐渐意识到到老年教育立法的重要性，开始通过撰文、讲座、课题调研等形式呼吁老年教育立法。

    一、老年教育法立法是老年教育时代发展的必然趋势

    （一）我国老年教育的现状。从1999年10月我国宣布进入老龄社会，老龄人口逐年增多，2012年，全国60岁以上的老年人口19390万人，占总人口的14.3%。据预测，到2020年，我国老年人口将达到2.48亿，将占总人口的17.2%；到2030年，中国65岁以上人口总数将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。拒不完全统计，我国各级各类老年大学和老年学校已发展到近6万所，在校学员近700万人，参加远程老年教育学习的人员220多万人。但是对比我们能够系统享受老年教育的老年学员，仅为2012年老年人口比例的0.036%，就算加上参加远程教育的老年学员这个比例也仅仅只是提高了0.01个百分点。相对于其他群体的受教育比例，如职业教育、高等教育等终身教育体系中的其他教育，能够享受老年教育的群体比例是非常低的。

（二）老年教育立法是时代发展的需求。我国老年教育事业虽然发展很快，但是在实际工作中，遇到了制度的瓶颈，已经不能回避老年教育法立法滞后而影响和制约着老年教育事业发展的客观事实。从国家层面来说，研究制定老年教育法已是当务之急。老年教育法应该是与《中华人民共和国老年人权益保障法》一样重要的专门法律，老年人权益保障法提出了“老年人有继续受教育的权利”，但是如何继续受教育？怎样继续受教育？却无具体可操作的条款。对照“中组发2008（10号文）《关于进一步加强新形势下离退休干部工作的意见》”提出的“老有所养、老有所医、老友所教、老友所学、老友所乐、老友所为”六个老有工作层面，“老友所养、老友所医、老友所乐、老友所为”基本上有较明确的法律法规给予支撑和有关部门进行保障，但是涉及到“老友所教、老友所学”却是只言片语或者连标准都没有。比如老年教育教师编制这个问题，绝大部分老年大学的教师均由社会招聘的兼职教师和退休老同志组成，他们有热情、有奉献，为老年教育事业做出了贡献，但是毕竟无法完全满足老年教育的发展形势，无法跟上整个社会对老年教育师资的需求。教师是一个关键，一直以来，我们提倡以事业留人、以待遇留人、以感情留人，但在现行体制下，是没有一部专门的老年教育法律、没有具体的执行标准及措施，很难吸引并留住影响大、学历高、素质硬的人才投身于老年教育事业，没有人才，事业发达兴旺也无从谈起。

目前全国的情况来看，仅较早开展老年教育工作或者经济发展较好的省市对老年教育颁布并实施了一些地方性法律法规及相关涉及老年教育的工作条例，这些成绩的取得绝大部分是靠德高望重的老领导、老同志不断努力，争取来的结果。有的地方较早的意识到了此类情况，通过党委政府以文件形式颁布涉及老年教育的相应地方性的政策。没有这种条件的地区只有想办法参考相关文件，力争在政策和制度上给当地党委政府及主管部门给予参考和引起重视，却从不能理直气壮的影响或者要求应该对老年教育的支持和投入。随着岁月的流逝，靠以往这种模式并不适应瞬息万变的社会发展，更加需要以法律进行规定。

老年教育立法工作是我国老年教育事业发展的必然趋势，尽管目前没有全国性立法，但是我们也应看到各省市已经有了推动此项活动的态势，现在开始重视并认真研究老年教育立法问题，是十分必要的，老年教育立法已经成为老年教育发展的重要需求。

二、老年教育立法工作的已有探索

(一)已有的法律法规文本中老年教育方面的有关规定。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第十一条规定“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。”《中华人民共和国老年人权益保障法》第四条规定“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。国家和社会应当采取措施，健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，实现老有所养、老有所依、老有所为、老有所学、老有所乐。”第六十七条规定“制定法律、法规、规章和公共政策，涉及老年人权益重大问题的，应当听取老年人和老年人组织的意见。老年人和老年人组织有权向国家机关提出老年人权益保障、老龄事业发展等方面的意见和建议。”第七十条规定“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》第八章“继续教育”第二十三条写到“…重视老年教育。倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”应该说从法的层面,针对老年人这一群体的涉及老年教育的基本权利已经写入法律，散见于相关的法律中，但是具体到老年教育法，也即具体问题的可操作性的单独法律却因各种原因却还没有制定。

（二）部分地区的老年教育工作者及社会人士已在老年教育立法方面做出了初步的探索。习近平总书记指出，要把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实现国家和社会生活制度化、法制化。老年教育事业的规范化和现代化建设，首先是要依法发展。从老年教育工作的现状来看，许多没有明确主管部门，没有专门的机构和人员编制，经费无法保障的地区，老年教育工作的开展都比较滞后。工作的模式依然停留在二十多年前的办学模式，依靠离退休老同志的无私奉献，办学经费靠“化缘”，办学场所靠租赁等等情况。反过来看，凡是明确主管部门的地方，有一定的法律、法规、条例等制度上保障的，老年教育工作都看开展的比较好，比如2002年7月天津市人民代表大会常务委员会颁布了《天津市老年人教育条例》，这是我国第一部老年教育的地方法规；《福建省终身教育促进条例》自2005年9月28日起施行；2011年5月1日起《上海市终身教育促进条例》开始实施；有些省市尽管没有成文的法律，但是在党委政府的工作内容中也加入了很多对老年教育的重视和投入，从而也促进了当地老年教育的发展。 

党和政府对发展教育和教育立法历来十分重视，先后制定了《中华人民共和国教育法》、《学前教育法》、《义务教育法》、《中等教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《成人教育法》等法律，但是目前尚无一部专门针对老年人教育的法律，老年教育是全民教育的重要组成部分，也是终身教育的最后阶段，它与各级各类教育是相互衔接、相互沟通、相辅相成的，不可或缺。因此，完善终身教育法律体系，制定老年教育法属当务之急。

我们应该看到，有部分了解老年教育、重视老年教育的人大代表已经开始做些工作了，在十二届全国人大一次会议期间,全国人大代表、江西省工商联副主席徐桂芬,向大会提交了《关于为老年教育立法的建议》。建议国家应像对待其他教育一样出台一部法律法规,为老年教育立法,约束指导老年教育工作的全过程,以保护老年人的合法权利。徐桂芬代表在建议中阐述了为老年教育立法的重要性和必要性。她认为,当前老年教育的地位呼唤尽快为其立法,实施“十二五”规划需要为老年教育立法。地方立法为全国老年教育立法提供了实践基础,国外老年教育实践为我国老年教育立法提供了经验。老年教育是成人教育的组成部分,是终身教育的最后阶段。没有老年教育,终身教育就无法形成较完备的体系。

中国老年大学协会对推动老年教育立法也比较重视，积极搞好调研，向国家有关部门和领导提出建议，推动老年教育体制的规范化建设，在相关的课题研究当中也凸显了对涉及老年教育法律的重视。比如由全国20多个省市的老年大学参与的“中国老年教育现代化指标体系设计”课题中，在体系设计六个“度”（教育保障度、教育质量度、设施配置度、教育创新度、文化建设度、教育贡献度）的“教育保障度”单列了一项“政策保障”，其中就有“当地党委政府出台了老年教育的行政法规或指导性文件”一项，从这个设计说明，政策保障尤其是立法保障已经成为老年教育工作者的一个共识，而且也从一定程度上说明从法律的角度审视法律法规在老年教育中的地位这个问题。同时，各省市也根据自身条件，充分调研，依托老同志的影响力，将老年教育的办学现状、发展态势、政策瓶颈等也向人大代表及立法部门进行反应，希望通过老年教育工作者的实际行动感染和促进立法工作的有序进行。

本文所指老年教育法指的是：由国家制定或认可的，并由国家强制力保证其实施的，调整老年教育活动中各种社会关系的法律规范的总和。对这一定义可以从三个方面来理解。首先，老年教育法应该是由国家制定或认可的行为规范。其次，老年教育法是由国家强制力保证其实施的行为规范，体现法的强制性的本质特征。最后，老年教育法是调整老年教育活动中各种法律性的社会关系的行为规范。为何提老年教育法，而不提终身教育法？有学者指出：“放弃老年教育法的制定代之以终身教育法的见解是不可取的。终身教育法应该是老年教育法的上位法规，两法会有交叉与重合的部分，并以此而共同组成完整的终身教育法体系。换言之，具有独立性特点的老年教育法的制定十分重要，终身教育法的制定应该以老年教育法的内容为基础，缺少这一前提条件，一个充实而完整有效的终身教育法将无从建立。”

三、老年教育立法应关注的几个问题

虽然全国性的老年教育法目前还处在呼吁阶段，但我们应该看到，部分省市的党委政府及立法工作者也意识到老年教育立法工作的重要性，并且因势利导、因地制宜的颁布并实施了一些地方性法规及条例，这些法律法规有力地促进了当地的老年教育事业。但无庸质疑，我国各级立法部门对老年教育立法还重视不够，立法步履蹒跚。老年教育作为终身教育体系和老龄事业的重要组成部分,有着特殊定位、教育规律和教学原则，在老年教育法研究制定过程中，建议抓住影响我国老年教育事业发展的根本性、深层次的核心问题，统一老年教育特别是老年大学的性质、管理体制、学校规格、人员编制、工作人员待遇，办学经费来源等，作出明确规定，使老年教育有法可依，有章可循。

（一）应明确老年教育事业发展的方针。坚持以政府为主导发展老年教育，同时广泛鼓励和引导社会各方面力量共同投入发展老年教育。政府职责是促进老年教育资源尽可能做优做强的前提条件。同时需要明确老年教育均衡发展的方向。老年教育发展三十多年来，由于各地经济、文化水平、重视程度的差异，使得老年教育形成了地区之间、城乡之间乃至学校之间较大的发展差距。随着经济的发展，这种差距越拉越大。老年教育法应当将老年教育的均衡发展纳入法制的轨道，应该从过去的各自发展走上均衡发展的道路。

（二）需要明确老年教育承担实施终身教育体系的使命。我们过去推进老年教育，兴办各级各类老年大学（学校）时，主要是解决老年人“老有所学、老有所教”的基本问题，还谈不上从整体的体系来构建终身教育。老年教育法应该站在老年教育新的历史起点上，把老年教育切实纳入到实施终身教育的轨道上来，把实施老年教育作为终身教育体系的新的工作来抓。老年教育法同时把注重把“增长知识、丰富生活、陶冶情操、促进健康、服务社会”作为促进老年人全面发展的重点，并且提出一系列实施老年教育的具体措施。

（三）应该使老年教育回归教育本质。普及性、公益性、实用性应该是整个老年教育事业的特征，老年教育要更彻底一些，不仅仅是普及的、公益的，一定程度上还应该与国民教育系列相挂钩。有条件的省市地区还应该深入调查研究、制定方案、加快进程。

（四）需确立老年教育管理体制。我国的老年教育已经形成了党委政府办学、社会办学等多形式并存的局面。但是，在一些地方也存在重视不够，老年教育发展后劲不足的问题。重要原因是缺乏一个统一、有效的管理体制。有的地方由老干部部门管理，有的由教育部门管理，有的由老龄部门管理，有的由文化部门管理，也有的由多个部门联合管理，还有的由政府直接管理。随着时代的发展，老年教育的对象已经包括老职工、老市民、老农民在内的整个老年群体，老年教育机构还向街道、社区、行政村延伸。原来单纯的老干部管理模式已经捉襟见肘，力不从心。新的社会发展形势下，教育公平度的问题，尤其是已经出现的老年教育公平度问题也进入了人们的视野。国民教育体系涵盖学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、老年教育，前四个类别已经由教育部门主管，终身教育体系的最后阶段的老年教育应该顺理成章地归口教育部门管理。

　　（五）应该明确老年教育经费保障机制。应该建立老年教育经费的分担机制，分项目、按比例分担；老年教育经费预算单列；规范老年教育的专项转移支付；设立老年教育的专项资金。通过这样几个渠道，建立起老年教育比较完善的经费保障机制。使老同志不再为老年教育经费的问题四处奔波“化缘”。

　　（六）应明确老年教育教师队伍建设的基本原则。可以以法律的规定扩大老年教育教师队伍，给予专职教师编制以增强责任感。一支高素质的老年教育教师队伍，对于我国老年教育事业的发展起着举足轻重的作用。这支队伍的质量，不仅决定着我国老年教育的水平，而且影响着我国老年群体的素质和生活水平，甚至影响着我国的社会文化建设事业。老年教育教师队伍也是我国教师队伍中的新生力量，是我国方兴未艾的教师专业化运动的一部分。

　　（七）落实老年教育法执法的可操作性。一部老年教育法的制定，倾注了所有涉老教育工作者和立法者的心血，应该从目前老年教育工作实际出发，增强法律的可操作性，加大了执法力度，使老年教育真正成为构建终身教育体系中的重要环节。

（作者系广东省老干部大学教学教研科科长，法学硕士）

参考文献：

[1]《与时俱进 改革创新 把我国老年教育事业推进到一个新阶段》  袁新立

[2]《办好老年教育的几个前置性理论问题》  陆剑杰

[3]《论我国老年教育的生存基础---终身教育体系的建构》  蔡维屏 刘长生

[4]《重视和加强老年教育立法工作》薛星、刘士亭  学理论2005.8总第475期

[5]《坚持坚定正确的办学方向  造就有鲜明教育思想的老年大学校长》  张文范

[6]《终身教育体系的构建中老年教育的合理位置及发展任务》  岳瑛

[7]《积极应对人口老龄化 办好人民满意的老年教育的思考》  刘道湘

[8]《感动加强社会建设学习读本》  王先胜、柏萍主编：广东人民出版社2011年版