刘道湘

内容提要：本文根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求和习近平同志关于全面深化改革有关论述的精神，对推进老年教育治理体系和治理能力建设进行了初步探讨：第一，要构建和完善老年教育法律法规体系。建议国家颁布《终身教育法》、《老年教育法》，使老年教育有法可依。第二，要构建和完善老年大学规范管理体系：构建和完善行政管理体系、教学管理体系、科研管理体系。第三，要构建和完善老年大学治理能力建设体系：加强学校领导班子建设、管理队伍建设、教师队伍建设、学员骨干队伍建设。

关键词：治理体系和治理能力   法律法规体系   规范管理体系    治理能力建设体系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项极为宏大的系统工程，它涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域，需要全党全社会的共同努力。我国的老年教育事业已经走过了不平凡的30年，它经历了开创起步阶段、探索发展阶段和科学发展阶段，既取得了令人瞩目的成就，也存在诸多困难和问题。如何推进老年教育治理体系和能力建设，这是老年教育面临的一项重要任务，也是老年教育理论工作者必须深入研究的一个重大课题，本文拟就这个问题谈点初浅的认识。

一、构建和完善老年教育法律法规体系

推进老年教育治理体系和治理能力建设，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使老年教育事业和各项工作纳入法制轨道。

 我国老年教育的法律法规体系建设有一个逐步发展和形成的过程。《中华人民共和国宪法》规定“人人都有受教育的权利”。1996年8月，全国人大通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“老年人有继续受教育的权利，国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划。”《中国老龄事业发展“十二五”规划》要求：加强老年教育工作，创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容，加大对老年大学（学校）建设的财政投入，积极支持社会力量参与发展老年教育，扩大各级各类老年大学办学规模。”2010年7月，中共中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年—2020年）》明确提出“重视老年教育”。《中华人民共和国教育法》将老年教育包括在内的终身教育做了重点强调。党的十六大，第一次提出“构建终身教育体系”、“建设学习型社会”要求，党的十七大、十八大提出“完善终身教育体系”、“终身教育体系进一步形成”的要求，标志着老年教育事业纳入党和国家工作体系之中。一些省市也制定了老年教育地方性法规，如《福建省终身教育促进条例》、《湖南省老年教育工作条例》、《天津市老年人教育条例》等。

 从以上可以看出，我国党和政府对老年教育的法律、法规建设是重视的，从各个不同角度进行了强调。但是，由于我国老年教育只有30年的历史，在国家层面上的法律、法规还不多见，所涉及的老年教育的法律、法规均出现在各种纲要、决定、通知、规划之中，这些法律、法规虽然对老年教育事业发挥了促进作用，但缺乏国家层面法律、法规的权威性、强制性、连续性和稳定性。具体表现在：一是涉及老年教育的法律、法规存在不同法律之中，显得不配套、不协调，容易形成条块分割局面；二是内容相对笼统、空泛，缺乏对老年教育具体发展步骤、原则、职能、内容、运行等一系列的认定，可操作性差；三是多头管理、归口不一、政出多门、都管事，又都不管事，造成纵向管理不通，横向管理不便。由于相关的法律、法规管理主体不明、责权不清，使得部分老年大学没有明确的主管部门，没有专门的机构和人员编制，没有政府的财政投入，在一定程度上制约和影响了老年教育的发展。

 立法是依法治国的基础，有法可依是依法治国的前提，只有加快构建和完善老年教育的法律、法规体系建设，才能保证我国老年教育依法进行。根据目前情况，笔者建议我国立法机关依照法定程序，首先颁布《终身教育法》，把党的十六大、十七大、十八大关于“构建终身教育体系”的部署和要求法制化。在这部《终身教育法》中，理所当然地会把老年教育作为终身教育的一个重要组成部分列为专章而加以规范。然后，根据人口老龄化进程的加快，老年教育的地位和作用更加突显，在此基础上颁布《老年教育法》就成为了顺理成章的事。有了《终身教育法》和《老年教育法》，老年教育就自然归属于国民教育体系，属于教育部管理。教育部按着行政规范对老年教育从中央到地方的纵向政府机构设置和各级政府内部的横向机构设置和职权划分都应有明确的规定。这样，老年教育的法律、法规体系就将逐步建立起来，老年教育的管理体制、定员编制、财政投入、教师职称评定等一系列问题将逐步得到解决，老年教育将有一个新的更大的发展。

二、构建和完善老年大学规范管理体系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在谈到深化教育领域综合改革时强调：“完善学校内部治理结构”。前面讲的构建和完善老年教育法律法规体系，主要是讲国家对老年教育的宏观管理，这里讲的构建和完善老年大学规范管理体系，主要是讲老年教育的微观管理。老年大学是我国老年教育的主要标志，现在全国老年大学（学校）已发展到5.97万多所，在校学员达677万多人。如何贯彻落实中央的要求，完善学校内部治理结构，构建规范管理体系，是各级各类老年大学需要认真研究和解决的问题。当前，要认真贯彻《纲要》精神，坚持统一管理理念和原则，不论目前由哪个部门主管、主办，都要把老年大学当作教育来办，要按着教育普遍规律和老年教育的特殊规律，为实现老年教育的目的，把以“爱心”为基础的人文管理和以“质量”为要求的科学管理相结合，实行集体领导和分工负责的领导管理制度，实行校、系、班三级的层次管理。主要构建和完善如下管理体系：

（一）     构建和完善老年大学行政管理体系

 构建和完善老年大学行政管理体系，主要是建立健全学校管理制度，做好学校的安全管理，总务管理和人事管理。1、要完善老年大学的制度管理。要制定并完善老年大学学校章程，规范老年大学内部的决策、执行与监督机构；建立学校全面、全员、全程管理体系，形成完整、互动系统的管理流程；强化教育教学监督、检测、考评机制，加强教职工队伍建设，实现人力资源的科学管理，保证学校管理流程的顺畅和管理目标的实现。2、完善学校的安全管理。老年大学是当今中国社会老年人数固定群聚人数最多的地方，校园安全是头等大事，要加强对老年学员的安全教育，健全学校各类安全应急预案。另外，防火、防盗、防毒、防抢、防骗、防交通事故、防意外事故、防突发事故等，也是老年大学安全管理中不可忽视的问题。3、完善学校总务管理。学校总务管理包括对校舍场地管理；对财务经费拨入、分配、使用、结算的管理；对财产设备的管理。4、完善学校人事管理。学校人事管理主要是对教职员工的聘用、调配、考核、奖惩等管理。

（二）     构建和完善老年大学教学管理体系

教学是老年大学的中心工作，教学管理是学校管理的中心和主导环节。其基本任务是：研究教学管理规律，提高管理水平；建立正常的教学秩序，调动教与学的积极性；研究并实施教学改革，不断提高教学质量。要完成这个教学管理任务，必须完善如下管理：1、要完善教学计划管理。老年大学教学计划要明确教学总体目标、教学任务、教学指导思想和原则；要制定教学大纲、教学进度、教学考核、教学评价、教学奖惩；要以特色、优秀课程为中心，不断深化教学内容改革。2、要完善课程管理。课程管理是教学管理的重头戏，课程设置要坚持多样性、分层次、科学化，让多专业、多学制、多类型的基础班、提高班、研修班各得其所，满足老年学员各自的需求。3、要完善教学运行管理。以课程教学为中心，落实备课制度，表彰优秀教案；健全听课制度，及时发现和解决教学中的问题；建立说课评课制度，交流授课经验；实施公开课制度，提高教师素质。4、完善教材管理。制定教材建设规划，采用公共教材、自编教材、辅助教材、教学参考资料的途径，结合教学内容与课程建设，不断提高教材质量。

（三）构建和完善老年大学科研管理体系

科研与教学是紧密联系的，教学没有科研的支撑就很难提高教学质量和办学水平。老年大学科研目的在于，分析老年大学教育现象，解决老年大学教育学术问题与实践问题。老年大学科研要坚持理论与实践相结合、科研与教学相结合、专业理论工作者与实际工作者相结合的方针。具体要完善以下管理：1、要完善科研队伍的组织管理。学校领导班子要重视科研队伍建设，分管教学教研的副校长要亲自抓，设立研究所或研究室，聘请专职研究员或客座教授，聘用兼职特约研究员，组织教学管理人员、任课教师及学员骨干参与科研，建立专兼职科研骨干队伍，并加强对这支队伍的管理。2、提供理论阵地，规范活动方式。每季度召开科研例会，每年在本校召开一次理论研讨会，每两年组织理论文章参加全市、全省和全国老年教育理论研讨会，组织科研队伍向本校的学习月报、学报、全市、全省和全国的老年教育研究刊物投稿，对获奖文章给予奖励，充分调动科研队伍的积极性。3、完善科研课题成果的管理。制定科研规划，拟定科研指南，组织课题申报，进行评审并批准立项，管理课题研究过程，组织课题鉴定，进行科研成果评选和表彰。

三、构建和完善老年大学治理能力建设体系

习近平同志《在省、部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话》指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。然而，没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用。”我们要深刻领会认真贯彻落实习近平同志的这一讲话精神，在构建和完善老年教育法律法规体系和老年大学规范管理体系的同时，以提高治理能力为重点，尽快把各级干部和全体教职员工的思想政治素质、科学文化素质、工作本领提高起来，才能使各项法律法规和管理制度更加有效运转，才能在新的起点上开创老年大学工作新局面。当前，主要加强以下治理能力建设：

（一）加强学校领导班子建设，提高整体合力

老年大学管理的核心问题是领导班子的建设和整体合力的加强。在规模较大的老年大学应建立中国共产党的基层组织，发挥党的领导作用。同时，设立校务委员会。领导班子建设重点要抓好三个方面的工作：一是坚持集体领导。凡属学校的重大决策、重要干部任免、重要建设项目安排和大额资金使用，都要集体决定。二是充分发扬民主。决策要提高透明度，注重发挥班子每个成员的积极性和创造性，注重发挥部门的参谋、助手作用，注重征求专家、学者的意见，注重广泛听取学员的意见和建议。三是坚持集体领导和个人分工负责相结合。要切实发挥党政主要领导的重要作用。老年大学校长是一校之魂，有什么样的校长，就有什么样的老年大学。要规范老年大学校长任职条件和任用办法，加强对校长的培训，保证校长有先进的教育理念，热爱教育，懂得教育，有足够的领导能力。

（二）加强管理人员队伍建设，提高综合素质和能力

随着老年教育事业的迅速发展和老年大学办学水平的提高，对学校管理人员队伍的素质提出了新的更高的要求。当前老年大学管理人员队伍中，有的是以在编人员为主，有的是以退休反聘人员为主，有的是两者兼而有之。无论人员构成情况不同，都应加强管理队伍建设，努力提高综合素质和能力。第一、在思想政治方面，要具有履职的理论政策水平，热爱老年教育，有奉献精神；第二、在思想方法和工作方法上，要坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，卓有成效地开展工作；第三、在工作态度和业务能力方面，要坚持以人为本，树立全心全意为老年学员服务的思想，力求做到诚心、耐心、热心、虚心，做到人性化服务，寓管理于服务中；第四、在工作作风方面要公道正派，廉洁奉公，有全局观念，有团结协作精神。为提高管理人员队伍的综合素质和能力，要通过各种渠道加强教育和培训，在工作实践中经受锻炼，积累经验，提高素质，增长才干。

（三）加强教师队伍建设，提高专业水平和教学能力

教育大计，教师为本，有好的教师，才有好的教育。老年大学的教师队伍不同于其他学校，大部分老年大学是以选聘兼职教师为主，形成以聘为主，专兼结合的教师结构。主要是从高校、中学、退休或在职的教师、文化社团的专业人员、社会文体活动骨干中，聘请有教学经验和教学能力，有专业知识，热爱老年教育事业，愿为老年大学教学作贡献的教师。这支教师队伍既在整体上支撑了我国老年大学教学事业的发展，基本适应老年大学的教学需求；同时，又严重地存在着不相适应的方面，制约着老年大学的发展进程。必须加强教师队伍的建设，提高专业水平和教学能力。一是要加强师德建设。加强教师职业理想和职业道德教育，增强教师教书育人的责任感和使命感，要热爱老年教育，对老年学员要有敬老之心，爱老之情，要将师德表现作为教师考核、聘任（聘用）和评价的首要内容；二是要提高教师的业务水平。要做好教师培训规划，组织教师学习教育学、社会学、心理学和老年教育学，开展观摩课教学，组织教学经验交流，进行教学研讨，提高教师的专业水平；三是，提高教师的教学能力。要通过培训和教学实践，使教师具备良好课堂教学组织能力和准确的语言表达能力，具有运用现代化教学手段的能力，具备特有的师生交往能力，具备编写教案、教材和教学研究的能力。

（四）加强学员骨干队伍建设，提高自主管理能力。

老年大学学员群体是一个具有丰富领导经验、工作经验、理论和实践经验的群体。我们对老年学员的管理，要用一种全新的管理方式，就是让学员自我管理、自主管理，这是现代管理中人本管理的重要内容。我们要加强学员骨干队伍建设，提高自主管理的能力。一是以教学班为单位组建临时党支部，充分发挥临时党支部的政治核心作用、凝聚力作用和先锋模范作用；二是成立以班长为骨干的班委会，健全班长、班委会工作制度，加强民主管理，以自信、自主、自强、自治的精神开展自主管理和自我服务；三是通过评比表彰，树立一批批优秀学员、学员标兵、优秀班干部，不断扩大学员骨干队伍。通过开展“班长活动日”等多种丰富多彩的活动，调动学员骨干的积极性，使广大学员骨干，真正把老年大学当作自己的学园、校园、家园和乐园。

（作者系广东省老干部大学特约研究员,副教授）

参考文献：

1、十八大报告辅导读本.北京:人民出版社,2012.11

2、中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.北京:人民出版社,2013.11

3、习近平关于全面深化改革论述摘编.北京：中央文献出版社，2014.5

4、邬沧萍、杜鹏.老龄社会与和谐社会.北京：中国人口出版社，2012.9

5、中国特色老年大学教育现代化研究.广州：广东教育出版社，2011.6

6、中国老年教育学若干问题研究.银川：阳光出版社.2012.5

7、社会主义法制理论读本.北京：人民出版社.2002.2

8、中国老年教育发展高峰论坛文集.中国老年大学协会主办.2014.5

9、加强党的执政能力建设.北京：党建读物出版社.2006.6